州人民政府关于印发黔西南州人民政府工作规则的通知
贵州省黔西南州人民政府
黔西南州人民政府文件
州府发〔2008〕8号
州人民政府关于印发黔西南州人民政府工作规则的通知
各县、市人民政府，州政府各工作部门、各直属机构：
《黔西南州人民政府工作规则》已于2008年2月17日经六届州人民政府第二次全体(扩大)会议审议通过，现予印发，请认真贯彻执行。
黔西南州人民政府
二〇〇八年二月二十七日
黔西南州人民政府工作规则
第一章 总 则
一、为使州人民政府各项工作法制化、规范化、制度化，进一步提高行政效能，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院工作规则》和州人民政府的工作实际，制定本规则。
二、州政府工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的路线、方针、政策和上级各项部署，坚持以人为本，树立和落实科学发展观，坚持“为民执政，科学理政，依法行政，从严治政”的施政方针，全面履行政府职能，实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，围绕全州经济社会发展和改革稳定大局，以建设“六型政府”为目标，努力做到勤思好学，学以致用，建设学习型政府；恪尽职守、乐于奉献，建设责任型政府；依法行政，规范运作，建设法治型政府；坚持宗旨，转变职能，建设服务型政府；改进作风，提高效率，建设效能型政府；清正严明，克己奉公，建设廉洁型政府，努力建设一支政治强、业务精、纪律严、作风硬、服务优的干部队伍。
三、州政府组成人员要履行宪法、法律、法规赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓进取，忠于职守，服从命令，顾全大局，全心全意为人民服务。
四、州政府各部门要依照法律、法规和规章行使职权，进一步转变政府职能和工作作风，改进管理方式，增强执行能力，提高行政效能，切实贯彻州政府的各项决策和工作部署。
第二章 组成人员职责
五、州政府由下列人员组成:州长、副州长、秘书长、州政府组成部门局长、主任。
六、州政府实行州长负责制,州长领导州政府的工作。副州长、州政府秘书长协助州长工作。
七、州长召集和主持州政府全体会议和州政府常务会议。州政府工作中的重大事项,必须经州政府全体会议或州政府常务会议讨论决定。日常工作中的重要问题和紧急突发事件,由州长委托分管副州长召开专题会议研究处理，并向州长报告。
八、副州长在州长领导下,协助州长按职责分工负责处理分管工作。受州长委托,负责其他方面的工作或专项任务,并可代表州政府进行外事活动。
九、秘书长联系州长分管工作，协调负责常务工作的副州长处理州政府的日常工作。主持州政府办公室工作。
十、州长因公外出和休假期间,委托负责常务工作的副州长主持州政府工作。
十一、各局、办根据法律、法规、规章和国家方针政策以及州政府决定、命令,在本部门的职权范围内,制定行政规范性文件。负责本部门的工作。
审计局在州政府和省审计厅领导下,依法独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
第三章 全面履行政府职能
十二、州政府及各部门要加快政府职能转变,全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
十三、贯彻国家宏观调控方针政策,主要运用经济、法律手段和必要的行政手段,引导和调控经济运行,调整和优化经济结构,发展对外经济贸易与合作,实现经济增长、增加就业、稳定物价和财政收支平衡。
十四、加强市场监管,创造公平有序的法制环境,完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系,建立健全社会信用体系,加强政府信用建设,实行信用监督和失信惩戒制度,整顿和规范市场经济秩序,建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
十五、认真履行社会管理职能,依法管理和规范社会组织、社会事务,妥善处理社会矛盾,维护社会秩序和社会稳定,促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展。依法建立健全各种突发公共事件应急机制,提高政府应对和处置突发事件的能力。
十六、强化公共服务职能,完善公共政策,健全公共服务体系,努力提供公共产品和服务,推进部分公共产品和服务的市场化进程,建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度,简化程序,降低成本,讲求质量,提高效益。
第四章 实行科学民主决策
十七、州政府及各部门要坚持科学理政,完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制,健全重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度、与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度、社会听证制度以及决策责任制度,充分发挥决策智力支撑体系作用,实行依法决策、科学决策和民主决策。
十八、涉及全州经济社会发展全局的重大决策,包括国民经济和社会发展计划、预算及决算草案、重要政策措施、重要的经济社会管理事务、重大科学技术发展和重大工程项目建设、提请州人大常委会审议的法规草案等事项及重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用,由州政府全体会议或州政府常务会议讨论决定。
十九、各部门提请州政府讨论决定的重大决策建议,必须符合国家和省有关法规、规章、政策规定和发展规划,进行充分调查研究,经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析;涉及相关部门的,应充分协商;涉及县市（顶效开发区）的,应事先征求意见;涉及人民群众切身利益的,一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
二十、州政府在作出重大决策前,应充分听取州人大、州政协的意见和建议,根据需要通过一定形式听取民主党派、工商联、无党派人士、群众团体、专家学者和老同志的意见和建议。
第五章 坚持依法行政
二十一、州政府及各部门要严格按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力,强化责任意识,不断提高依法行政的能力和水平。
二十二、州政府根据社会主义市场经济发展、改革开放、社会全面进步的需要,依据国家法律法规,结合州情实际,适时提出地方性法规草案,提请州人民代表大会通过后,报请省人大常委会批准实施。
二十三、各部门制定的行政规范性文件,必须符合法律、法规、规章和省政府决定、命令以及国家的方针政策。涉及两个以上部门职权范围的事项,应由州政府发布决定和命令,或由有关部门联合制定行政规范性文件以及各部门制定的涉及行政管理行为、影响行政管理相对人权利义务的行政规范性文件,须报送州政府,由州政府法制办备案审查后向州政府报告。
二十四、提请州政府讨论的行政规范性文件,由州政府法制办组织论证和修改审核,解释工作由州政府法制办负责。
二十五、要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则,理顺权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制,科学配置执法机关的职责和权限,确保行政执法机关在法律法规范围内开展执法活动。实行州行政执法部门、县（市）政府依法行政绩效管理办法。严格实行行政执法责任制、依法行政考评制和执法过错追究制,实行对行政执法行为的举报制度,加强对行政执法活动的督促检查,切实做到严格执法、公正执法、文明执法。
第六章 加强行政监督
二十六、州政府要自觉接受州人民代表大会及其常务委员会的监督,定期向其报告工作、随时接受质询;接受州政协的民主监督,定期通报工作情况,认真听取意见和建议。认真负责地办理人大代表的建议、批评意见和政协委员提案。
二十七、各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定,接受司法监督;同时自觉接受监察、审计等部门的专项监督,对发现的问题要认真查处和整改并向州政府报告。
二十八、加强行政系统内部层级监督,严格执行行政复议法律制度、行政规范性文件备案审查制度,及时发现并按有关程序废止或修改违反法律、法规和规章的行政规范性文件,纠正行政机关违法的或者不当的具体行政行为。
二十九、州政府及各部门要重视人民群众来信来访工作,进一步完善信访制度,确保信访渠道的畅通;按照“分级负责,归口办理,谁主管谁负责”的原则,严格实行信访责任制和责任追究制。实行领导信访接待日制度,领导同志要亲自接待群众来访，阅批重要的群众来信、处理分管工作的上访问题。对于复杂的信访问题,州长或分管副州长应亲自接待处理。
三十、州政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督,重视新闻媒体报道和反映的问题,重视群众和其他组织通过多种方式对行政行为实施的监督。
三十一、州政府及各部门要推行和完善政务公开，进一步提高政府工作透明度。州政府的重大决策和重点工作，以及与人民群众生活密切相关的事项，要通过新闻发言人、政府网站、政府公报及新闻媒体，及时公布，接受群众和舆论监督。
第七章 强化督查落实
三十二、坚持并完善督查落实的制度和机制,推动政府各项工作和决策的落实,保证党和国家以及省委、省政府和州委重大工作决策、部署的贯彻实施。
三十三、州政府重大决策和重要工作部署的贯彻,一般以政府名义组织督查,由州政府领导审批,州政府办公室及州政府督查室综合协调,组织实施。
三十四、督查的重点是州政府重大决策、重要工作部署及会议决定的重大事项的落实情况;州政府全年重要工作任务和工作目标责任制及阶段性任务目标完成情况;领导批示交办事项的落实情况。
三十五、督查要注重实效,全面准确了解和反映情况,及时提出整改意见、建议。实行督查工作通报制度。督查事项提出、督查实施及督查结果反馈,实行请示报告制度,重大督查事项必须及时逐级报告。
三十六、州政府各部门负有对州政府重要工作部署和州政府领导交办的重要事项督查落实职责。各县市、各部门对州政府部署的工作事项和领导交办事项,必须坚决贯彻执行,并及时报告落实情况。
第八章 工作安排
三十七、州政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性,搞好年度工作安排,并根据形势和任务的变化及时作出调整。
三十八、州政府根据省政府部署和《政府工作报告》,提出年度重点工作任务，实行目标管理责任制度,由州政府与各县市政府、顶效开发区管委会、州政府有关工作部门签订目标管理责任状，对重点工作实行定量考核，兑现奖惩。
三十九、各县市、各部门要认真落实州政府年度工作安排,并在年中和年末向州政府报告执行情况。州政府办公室适时作出通报。
第九章 会议制度
四十、州政府实行全体会议、常务会议和专题会议制度。
四十一、州政府全体会议由州长或州长委托常务副州长召集和主持。由州长、副州长、巡视员、副巡视员、秘书长、副秘书长、州政府组成部门、各县市人民政府、顶效开发区管委会负责人出席，州人民政府督查室主任、应急办主任、州政府办纪检组长、调研员、副调研员、州人民政府相关部门、驻外机构以及中央、省驻州县处级以上单位和新闻单位负责人列席会议。邀请州委、州人大、州政协、州直有关党群部门到会作指导。全体会议原则上每年召开1－2次。遇重要情况或工作需要，经州长批准可适时召开。全体会议的主要任务是：
1、决定和部署州人民政府的重要工作；
2、讨论重大决策和州人民政府工作中的重大事项；
3、讨论经济形势、通报全州经济社会发展情况；
4、讨论其他需要州人民政府全体会议讨论的事项。
四十二、州政府常务会议由州长或州长委托常务副州长召集和主持。由州长、副州长、秘书长出席，州政府巡视员、副巡视员、州政府副秘书长、法制办主任、督查室主任、应急办主任，州政府办纪检组长、调研员、副调研员列席会议，根据工作需要可邀请州委、州人大、州政协相关领导和州委、州政府有关部门、各县市人民政府、顶效开发区管委会和新闻单位负责人列席会议。常务会议原则上每两周召开一次，一般于周三召开。根据工作需要，经州长批准可提前或延期召开。会议议题由州长或副州长提出，由州长确定。会议出席人员必须过半。常务会议的主要任务：
1、传达贯彻省委、省政府和州委的指示、决定，研究制定贯彻落实的措施；
2、讨论决定上报省政府及省政府有关部门审批的重要事项；
3、讨论需要报请州委决定的重大事项；
4、讨论提请州人民代表大会及其常务委员会审议的地方性法规（草案）和重要报告；
5、讨论决定全州国民经济和社会发展战略规划、近期计划、年度计划和财政预决算；
6、研究部署州政府的全面工作，讨论决定州政府工作中的重要问题；
7、讨论决定州政府权限范围内的重大投资项目、技术改造项目、大宗土地征用、大额资金审批及有关人事问题等重大事项；
8、讨论通过由州政府发布的行政规章、决议、决定和命令；
9、讨论决定州政府各部门和各县市政府请示州政府的重要事项；
10、讨论需要提交州编委会研究的州政府的机构设置和人员编制问题；
11、讨论决定以州政府名义授予的先进集体和个人荣誉称号；
12、讨论决定州政府权限范围内的其他重大事项。
四十三、州政府专题会议由州长、分管副州长或委托秘书长、副秘书长召集和主持。相关领导和部门负责人参加。专题会议根据工作需要可适时召开。专题会议主要任务是：
1、讨论需要提交州政府常务会议议定的重要事项；
2、研究落实州政府常务会议议定事项；
3、协调解决上级决策部署和州委、州政府议定事项在贯彻落实中遇到的矛盾和问题；
4、研究解决职权范围内的有关工作事项，涉及重要事项的处理，须向州长报告或事后向常务会议通报。
四十四、州政府全体会议和州政府常务会议的纪要由州长或州长委托常务副州长签发；州政府专题会议纪要由主持会议的州政府领导同志签发。专题会议研究的内容涉及项目、资金等审批事项的，必须按规定权限和程序提交州政府常务会议研究决定。
四十五、州政府及各部门要按照精简、高效、节俭的原则，严格控制各类全州性会议。凡以州政府名义召开的全州性大会，统一由州政府办公室按有关规定报批；未经州政府批准，州政府各部门不得召开要求其他部门和市、县政府领导参加的全州性大会；州政府各部门召开的属于本系统范围的会议，不得要求以州政府或州政府办公室名义召开。全州性大会要尽量压缩规模和会期，尽可能采用电视电话会议等节俭、便捷、高效的会议形式。
第十章 公文审批
四十六、各县市、各部门报送州政府的公文,应当符合《国家行政机关公文处理办法》和向州政府报送公文的有关规定。除州政府领导同志交办事项和必须直接报送的绝密事项外,一般不得直接向州政府领导同志个人报送公文。各部门报送州政府的请示性公文,部门间如有分歧意见,主办部门的主要负责人要主动协商,不能取得一致意见的,应列出各方理由和依据,提出办理建议。
四十七、各县市、各部门报送州政府审批的公文,由州政府办公室按照州政府领导同志分工管理权限呈批,重大事项报州长审批。
四十八、州政府公布的决定、命令,向州人民代表大会或州人民代表大会常务委员会提出的议案、人员任免,由州长签署。
四十九、以州政府名义发文,经州政府分管领导同志审核后,由州长或州长委托副州长签发。秘书长根据授权可签发有关文件。
属传达州政府决定事项和州政府各部门要求以州政府办公室名义发文的。属州政府办公室职责范围内的发文,由州政府秘书长或由秘书长委托副秘书长签发。凡以州政府和州政府办公室发出的行政规范性文件，必须由州政府法制办进行合法性审查。
五十、州政府及各部门要进一步精简公文。部门职权范围内的事务,由部门自行发文或联合发文,不得要求州政府批转或州政府办公室转发;须经州政府审定的事项,经州政府同意也可由部门行文,文中应当注明经州政府同意;除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批州政府权限范围的事项外,各部门一般不得向县市政府正式行文。要完善电子公文传输,加快网络化办公进程,提高公文办理的效率。
第十一章 请示报告
五十一、州人民政府对全州国民经济和社会发展计划、财政预决算的确定和调整，州人民政府各项工作管理体制的重大改革、重大技改项目的确定或调整、各工作部门的设立或撤销(合并)、涉及全州范围和广大人民群众切身利益的重大行政措施以及重要外事活动，须经州人民政府常务会议讨论后向州委请示或报告。须提请州人民代表大会及其常务委员会审议的按程序报州人民代表大会及其常务委员会审议。
五十二、州人民政府各工作部门对于主管业务的重要政策、计划和措施，实施前应向州人民政府请示或报告，各工作部门分别按半年和全年书面向州人民政府报告工作情况。
五十三、州人民政府各工作部门和直属机构向州委请示的事项，须事前提交州政府讨论，州人民政府各工作部门受州人民政府委托向州人大、州政协报告工作，报告稿应先经州人民政府讨论或经州长、分管副州长审核同意。各县市政府和州政府各工作部门向州政府的请示事项，州政府应及时研究答复。州政府各工作部门向州政府领导汇报工作，一般应由部门主要负责人汇报。
第十二章 作风纪律
五十四、坚持以“八荣八耻”规范行为，坚持用八种优良作风严格要求，做学习的表率，善于把学习的成果转化为谋划工作的思路，促进工作的措施，领导工作的本领。
五十五、要深入实际察实情，扑下身子抓落实，定下来的事情要雷厉风行，部署了的工作要集中精力抓督促。着力改进文风、会风和政风，可发可不发的文件不发，要发的发短文，发快文；可开可不开的会议不开，要开的，开短会，说短话。要坚持重心下移，主动到条件艰苦、环境复杂、矛盾集中的地方去开展调查研究，帮助基层和群众解决难点热点问题。下基层要减少陪同和随行人员,简化接待，不迎送，不收礼。
五十六、要把群众的愿望和要求作为想问题、作决策、办事情的基本依据，急群众之所急，办群众之所需，把解决民生问题放在各项工作的首位，做到主动服务、热情服务、规范服务、优质服务、高效服务、跟踪服务，努力克服“门难进、脸难看、事难办、话难听”的“四难”作风，为群众办事不拖、不欠、不推、不躲，坚决反对形式主义和官僚主义作风。
五十七、要坚持艰苦奋斗，大兴勤俭节约之风，自觉做到吃苦在前，享受在后，始终保持良好的精神状态，不讲排场、比阔气，要精打细算，勤俭节约，把有限的资金用在经济社会发展和改善人民生活最需要的地方、最关键的环节上。
五十八、树立正确的世界观、人生观和价值观，牢记“两个务必”，严格执行党风廉政建设的有关规定，以身作则，遵纪守法，廉洁自律，管好自己，管好配偶、子女和身边工作人员，管好分管部门的党风廉政建设,不得利用特殊身份拉关系、谋私利。
五十九、坚持民主集中制原则，经集体讨论决定的事项，必须坚决执行，不能因个人有不同意见，在执行过程中马虎应付、推诿塞责，甚至有违背决定的言论和行为。代表州政府发表讲话或以个人名义发表的涉及州政府研究、决定的重大问题及事项的文章，事先须经州政府主要领导同意。
六十、各部门召开的会议原则上政府领导不到会讲话，必须到会讲话的原则上由主管领导讲话。州政府领导同志出席会议、下基层调研的新闻报道和外事活动安排，严格按有关规定办理。
六十一、副州长、州政府秘书长离州出差、出访、因病休养或休假,应事先报告州长同意。各部门主要负责人离州外出,应事先向州政府办公室报告,由州政府办公室报经州政府领导批准。州长和常务副州长、副州长和对口服务的副秘书长原则上不得同时离州外出。
六十二、严格执行领导干部公费出国(境)的有关规定,从严掌握外事出访。州长、副州长出访,报请省政府批准。各县市政府、顶效开发区管委会及州直各部门正职出访,由分管副州长和分管外事工作的副州长审核后报州长审批;副职和科级干部出访,由分管副州长和分管外事工作的副州长审批。出访考察要有目的、重实效,出访考察回来后要向州政府提交考察报告,提出工作建议。
六十三、州政府及各部门要规范行政行为,增强服务观念,树立清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理,对不符合规定的事项要坚持原则,不得办理。对因推诿、拖延等官僚作风造成影响和损失的,对统计数字弄虚作假、重大事故、灾情瞒报虚报等问题,对越权办事,以权谋私等违规、违纪、违法行为,要严肃查处,追究责任。
发包方使用欺诈手段签订建设工程合同的，合同无效
苏文荣与刘瑞和等建设工程合同纠纷上诉案分析
一、案件要旨
2007年1月21日，苏文荣以中国第二冶金建设有限责任公司的名义与刘瑞和、杨吉焕及朱来根三人签订了一份《新疆洛甫县天然气管道工程内部承包协议书》，双方约定：二冶公司承揽的洛甫县城市天然气管道输配安装工程，由刘、杨、朱承包并组织技术力量和施工队伍具体实施，二冶公司同宝彦祥签订《洛甫县天然气输配建设工程施工合同》时，由刘、杨、朱代二冶公司向宝彦祥公司支付合同履约金50 000元，由二冶公司为刘、杨、朱办理相关进场手续和开工令。履约金于开工后180天内返还。协议签订后，刘、杨二人进行了开工准备工作，该工程一直未能开工。2008年3月，刘、杨二人得知该工程不存在，遂要求苏文荣返还履约金，苏文荣未予返还。刘、杨于2009年4月到内蒙古包头市昆都仑区人民法院起诉二冶公司，因协议书上的二冶公司的印章系伪造，刘、杨撤回起诉。实际花费诉讼费4175元，差旅费4296元。另查明：乌鲁木齐市公安局于2009年5月对协议书上的二冶公司的合同专用章进行了鉴定，鉴定结果为：协议书上的二冶公司合同专用章系伪造。2009年1月12日，朱来根出具弃权书一份，载明：2007年1月21日，刘、杨、朱三人与二冶公司签订的《新疆洛甫县天然气管道工程内部承包协议书》合同纠纷，现向法院起诉，本人声明放弃本案的一切实体权利，由杨吉焕、刘瑞和参与本案诉讼。一审法院审理认为，苏文荣用伪造的二冶公司合同专用章与刘瑞和、杨吉焕、朱来根签订的《新疆洛普县天然气管道工程内部承包协议书》侵害了刘瑞和、杨吉焕的合法权益，由此给刘瑞和、杨吉焕造成的损失，应当由苏文荣承担赔偿责任。刘瑞和、杨吉焕代苏文荣支付履约金50 000元，事实清楚，证据确实充分，有协议书及证明为证。该工程未开工，苏文荣应当向刘瑞和、杨吉焕返还履约金及按照银行利率支付利息，并支付刘瑞和、杨吉焕到包头市昆都仑区法院进行诉讼实际花费的诉讼费、差旅费等费用。二审法院审理认为，民事法律行为是公民或法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的合法行为。民事法律行为应当具备下列条件：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律或者社会公共利益。一方以欺诈的手段使对方在违背真实意思的情况下所为的民事行为无效。本案中，苏文荣与刘瑞和、杨吉焕签订的《新疆洛甫县城市天然气管道工程内部承包协议书》是以和田洛甫县燃气输配安装工程为合同标的的，但该工程实际并不存在，故该合同标的虚假，刘瑞和、杨吉焕在不了解该事实的情况下，与苏文荣签订该协议，不是其二人真实的意思表示，故刘瑞和、杨吉焕与苏文荣所签协议是无效的。根据法律规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失。本案上诉人苏文荣以中国第二冶金建设有限责任公司（下称二冶）的名义与刘瑞和、杨吉焕签订协议，但经查实，该协议书上加盖的合同章系伪造，苏文荣持有的委托书不真实，故苏文荣并非二冶的代理人，其与刘瑞和、杨吉焕签订协议的后果，应由其个人承担。刘瑞和与杨吉焕支付的合同履约金50 000元，在协议中明确载明系代苏文荣支付的，故该50 000元及利息，应由苏文荣返还刘瑞和与杨吉焕。刘瑞和与杨吉焕为追索该50 000元所支出的诉讼费及差旅费系索款损失，苏文荣应予以承担。本案民事责任的承担系因民事法律行为无效而引发的法律后果，并非违约责任或侵权责任。
本案要旨为，发包方伪造建设单位公章，以建设单位名义与承包方签订建设工程合同的，因发包方使用了欺诈手段，使承包方做出了违背其真实意思表示的行为，该建设工程合同无效，发包方因该合同取得的财产，应当予以返还；发包方有过错应当赔偿承包人因此所受到的损失。
本案的争议焦点主要为，原告的损失应当有谁承担，其性质如何？一审法院审理认为，苏文荣用伪造的二冶公司合同专用章与刘瑞和、杨吉焕、朱来根签订的《新疆洛普县天然气管道工程内部承包协议书》侵害了刘瑞和、杨吉焕的合法权益，由此给刘瑞和、杨吉焕造成的损失，应当由苏文荣承担赔偿责任。二审法院审理认为，苏文荣与刘瑞和、杨吉焕签订的《新疆洛甫县城市天然气管道工程内部承包协议书》是以和田洛甫县燃气输配安装工程为合同标的的，但该工程实际并不存在，故该合同标的虚假，刘瑞和、杨吉焕在不了解该事实的情况下，与苏文荣签订该协议，不是其二人真实的意思表示，故刘瑞和、杨吉焕与苏文荣所签协议是无效的。根据法律规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失。本案上诉人苏文荣以中国第二冶金建设有限责任公司（下称二冶）的名义与刘瑞和、杨吉焕签订协议，但经查实，该协议书上加盖的合同章系伪造，苏文荣持有的委托书不真实，故苏文荣并非二冶的代理人，其与刘瑞和、杨吉焕签订协议的后果，应由其个人承担，本案民事责任的承担系因民事法律行为无效而引发的法律后果，并非违约责任或侵权责任。
二、案件来源
乌鲁木齐市米东区人民法院（2010）米东民一初字第1052号；新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院(2011)乌中民四终字第320号
三、基本案情
2006年，苏文荣以中国第二冶金建设有限责任公司新疆分公司的名义与李忠旺签订了一份《新疆洛甫县天然气管道工程内部承包协议书》。因李忠旺不能履约，经协商，由刘瑞和、杨吉焕及朱来根取代李忠旺继续履行该协议。2007年1月21日，苏文荣以中国第二冶金建设有限责任公司的名义与刘、杨、朱三人签订了一份《新疆洛甫县天然气管道工程内部承包协议书》，双方约定：二冶公司承揽的洛甫县城市天然气管道输配安装工程，由刘、杨、朱承包并组织技术力量和施工队伍具体实施，二冶公司同宝彦祥签订《洛甫县天然气输配建设工程施工合同》时，由刘、杨、朱代二冶公司向宝彦祥公司支付合同履约金50 000元，由二冶公司为刘、杨、朱办理相关进场手续和开工令。履约金于开工后180天内返还。协议书“甲方”一栏有苏文荣本人签名及二冶公司合同专用章。同日，苏文荣以二冶新疆分公司的名义出具一份证明，内容为：李忠旺与二冶新疆分公司签订的《新疆洛甫县天然气管道工程内部承包协议书》已于2007年1月22日变更给朱、杨、刘三人。李忠旺替二冶公司交付给业主单位宝彦祥公司的50 000元合同保证金，由朱、杨、刘将保证金50 000元退还给李忠旺本人（现已退还）并收回宝彦祥公司开给李忠旺的收款收据，因此该收据的有效法律持有人应是朱、杨、刘三人，李忠旺与二冶公司签订的内部承包协议同时作废。苏文荣在该证明上签名。协议签订后，刘、杨二人进行了开工准备工作，该工程一直未能开工。2008年3月，刘、杨二人得知该工程不存在，遂要求苏文荣返还履约金，苏文荣未予返还。刘、杨于2009年4月到内蒙古包头市昆都仑区人民法院起诉二冶公司，因协议书上的二冶公司的印章系伪造，刘、杨撤回起诉。实际花费诉讼费4175元，差旅费4296元。另查明：乌鲁木齐市公安局于2009年5月对协议书上的二冶公司的合同专用章进行了鉴定，鉴定结果为：协议书上的二冶公司合同专用章系伪造。2009年1月12日，朱来根出具弃权书一份，载明：2007年1月21日，刘、杨、朱三人与二冶公司签订的《新疆洛甫县天然气管道工程内部承包协议书》合同纠纷，现向法院起诉，本人声明放弃本案的一切实体权利，由杨吉焕、刘瑞和参与本案诉讼。
四、法院审理
一审法院审理认为：苏文荣用伪造的二冶公司合同专用章与刘瑞和、杨吉焕、朱来根签订的《新疆洛普县天然气管道工程内部承包协议书》侵害了刘瑞和、杨吉焕的合法权益，由此给刘瑞和、杨吉焕造成的损失，应当由苏文荣承担赔偿责任。刘瑞和、杨吉焕代苏文荣支付履约金50 000元，事实清楚，证据确实充分，有协议书及证明为证。该工程未开工，苏文荣应当向刘瑞和、杨吉焕返还履约金及按照银行利率支付利息，并支付刘瑞和、杨吉焕到包头市昆都仑区法院进行诉讼实际花费的诉讼费、差旅费等费用。综上，判决苏文荣返还刘瑞和、杨吉焕履约金50 000元、支付利息9993.75元、支付诉讼费4175元、差旅费4296元、支付利息578.13元。
二审法院审理认为：民事法律行为是公民或法人设立、变更、终止民事权利和民事义务的合法行为。民事法律行为应当具备下列条件：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律或者社会公共利益。一方以欺诈的手段使对方在违背真实意思的情况下所为的民事行为无效。本案中，苏文荣与刘瑞和、杨吉焕签订的《新疆洛甫县城市天然气管道工程内部承包协议书》是以和田洛甫县燃气输配安装工程为合同标的的，但该工程实际并不存在，故该合同标的虚假，刘瑞和、杨吉焕在不了解该事实的情况下，与苏文荣签订该协议，不是其二人真实的意思表示，故刘瑞和、杨吉焕与苏文荣所签协议是无效的。根据法律规定，合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失。本案上诉人苏文荣以中国第二冶金建设有限责任公司（下称二冶）的名义与刘瑞和、杨吉焕签订协议，但经查实，该协议书上加盖的合同章系伪造，苏文荣持有的委托书不真实，故苏文荣并非二冶的代理人，其与刘瑞和、杨吉焕签订协议的后果，应由其个人承担。刘瑞和与杨吉焕支付的合同履约金50 000元，在协议中明确载明系代苏文荣支付的，故该50 000元及利息，应由苏文荣返还刘瑞和与杨吉焕。刘瑞和与杨吉焕为追索该50 000元所支出的诉讼费及差旅费系索款损失，苏文荣应予以承担。本案民事责任的承担系因民事法律行为无效而引发的法律后果，并非违约责任或侵权责任，故原审判决适用《中华人民共和国民法通则》第一百零六条及第一百一十七条属适用法律错误，本院予以纠正，但判决主文正确，本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国民法通则》第五十八条、六十一条、《中华人民共和国合同法》第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决主文。
五、与案件及类似案例有关的法律索引
《中华人民共和国民法通则》
第五十八条 下列民事行为无效：
（一）无民事行为能力人实施的；
（二）限制民事行为能力人依法不能独立实施的；
（三）一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下所为的；
（四）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的；
（五）违反法律或者社会公共利益的；
（六）经济合同违反国家指令性计划的；
（七）以合法形式掩盖非法目的的。
无效的民事行为，从行为开始起就没有法律约束力。
第六十一条 民事行为被确认为无效或者被撤销后，当事人因该行为取得的财产，应当返还给受损失的一方。有过错的一方应当赔偿对方因此所受的损失，对方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
双方恶意串通，实施民事行为损害国家的、集体的或者第三人的利益的，应当追缴双方取得的财产，收归国家、集体所有或者返还第三人。
第一百零六条 公民、法人违反合同或者不履行其他义务的，应当承担民事责任。
公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。
没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。
第一百一十七条 侵占国家的、集体的财产或者他人财产的，应当返还财产，不能返还财产的，应当折价赔偿。
损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿。
受害人因此遭受其他重大损失的，侵害人并应当赔偿损失。
《中华人民共和国合同法》
第五十八条 合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
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编者注：本文摘自北京建设工程与房地产专业律师唐湘凌编著的《中国建设工程施工合同纠纷案例百案评析》。唐湘凌毕业于中国人民大学，法学硕士，从事法律职业十余年。其北京建设工程与房地产专业律师团队处理过大量涉及工程建设、房地产的法律事务，在该领域有丰富经验，欢迎委托处理该领域的法律事务（地址：北京市朝阳区东三环北路38号北京国际中心；电话：186-0190-0636，邮箱：lawyernew@163.com）。
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