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关于大中型水库农村移民安置山林土地所有权问题初探

王敬文


摘要

　　在我国大规模经济建设中，大中型水库建设成为经济建设的主要内容之一，而其中涉及安置农村移民的山林土地所有权性质问题，现行法律规定比较模糊，不利于权利人行使权利，也不利于政府对这些山林土地实施行政管理。笔者从以下几方面对此作出分析，并提出相应的建议。

主题词：移民安置；山林土地；权属


一、我国的土地所有权制度及用于大中型水库农村移民安置的山林土地所有权性质的规定

1、我国的土地所有权制度。我国的土地所有权制度分为国家所有和农民集体所有两种形式。我国宪法第十条第一款、第二款、第三款规定：“ 城市的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。 我国土地管理法第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。由此可见，我国的土地所有制分两种，一为国家所有，一为农民集体所有。城市居民集体不享有土地所有权。土地管理法第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第四十三条第二款规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。由此可见，如国家建设所需土地原属农民集体所有的话，则需通过征收转为国家所有之后，才可使用（乡镇企业、村民住宅建设、乡镇村公共设施及公益事业占地除外）。即国家可以通过征收将农民集体所有的土地转化为国有，但不能将已是国有的土地转化为农民集体所有，即土地所有权的转化是不可逆转的。
2、用于农村移民安置的山林土地所有权性质的规定。国家大中型水利水电工程建设占用的山林土地的所有权属国家。其农村移民外迁，国家在安置地征收给迁入地移民使用的山林土地（以下简称迁入地移民使用的山林土地）的所有权属国家还是属农民集体，法律规定不明确。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）第四十三条规定：“大中型水利水电工程建成后形成的水面和水库消落区土地属于国家所有，由该工程管理单位负责管理，并可以在服从水库统一调度和保证工程安全、符合水土保持和水质保护要求的前提下，通过当地县级人民政府优先安排给当地农村移民使用”。第三十六条规定：“农村移民安置用地应当依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》办理有关手续”。由此可见，大中型水利水电工程建成后形成的水面、水库消落区及水利水电工程设施所占用的山林土地当然属于国有。农村移民安置用地依土地管理法和农村土地承包法办理有关手续，相对于迁入地农村移民而言，其含义主要包括两个方面：一是指国家按土地管理法的规定，向安置区农民集体征收山林土地交由迁入的农村移民集体管理使用；二是指迁入的农村移民集体将国家征收并交给其管理使用的山林土地，依农村土地承包法的规定发包给集体内的移民经营管理并受益。这些山林土地的使用权已明确，是属于农村移民集体或移民户。但这些山林土地的所有权属于国家还是属于农村移民集体，尚不明确。

二、迁入地移民使用的山林土地所有权不明所带来的困惑

　　由于迁入地移民使用的山林土地所有权不明，至少带来如下困惑：

1、困惑之一：如国家建设需要使用迁入地移民使用的山林土地，其用地手续如何办理？有关费用向谁支付？如这些山林土地的所有权已属国有，则依《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地”，的规定，建设单位通过出让等有偿使用方式或划拨方式取得土地使用权，土地出让金交国家；如这些山林土地的所有权仍属迁入地移民集体，则依《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，由国家向被征地的农村移民集体或个人补偿土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费，土地所有权转为国有之后，再依《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定办理用地手续。
2、困惑之二：迁入地移民再建房使用山林土地，是按使用国有土地的规定办理用手续？还是按使用农村集体土地的规定办理用地手续？农村移民迁入到新的居住地安置之后，因改善移民居住条件的需要，极有可能需在本移民集体使用的土地上建造住房。如这些土地的所有权已属国有，则建房的移民需依《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定办理用地手续，费用是会比较高的。如这些土地的所有权属移民集体，则《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条（属于农用地转为建设用地的规定）的规定办理审批手续”的规定办理用地手续。
3、困惑之三：新林权证如何填发？这次集体林权制度改革，要对迁入地移民使用的山林换发新林权证，其林地所有权是填国有？还是填该农村移民集体所有？这涉及到新林权证如何填发的问题。如这些林地的所有权属于国家，则证中“林地所有权”一栏应填“国有”，如属于迁入地移民集体所有，则应填该移民集体的名称。

三、明确迁入地移民使用的山林土地所有权

　　为解决困惑，也为给移民一个公平、明确的待遇，必须明确迁入地移民使用的山林土地的所有权。因国家建设而移民，移民对象为国家作出了贡献。移民集体在移民之前，一般在原居住地有自己享有所有权的山林土地，这种所有权包括占有、使用、收益和处分的权利，是一种完全物权。如果迁入地农村移民使用的山林土地的所有权属国有的话，他们对这些山林土地所享有的只是占有、使用、收益的权利，不享有处分权，即所享有的是一种不完全物权。失去的是完全物权，得到的是不完全物权，这对迁入地农村移民来说，是不公平的。为体现公平原则，改善移民生活，发展农村移民经济，这类迁入地移民使用的山林土地的所有权应属迁入地农村移民集体。目前，个别省市已有这样的规定。如《广东省维护水库移民土地山林房产权属的若干规定》（ 广东省人民政府 1989年6月6日颁布，1989年7月1日实施）第二条规定：“水库移民是指因国家水利水电建设需要被迁离原居住地而重建家园者。 水库移民安置时，由当地人民政府划给移民的乡（镇）、村集体所有的土地，包括宅基地、水田、菜地、旱地、园地、水塘、山林地和荒山荒地（含‘四固定’后划给的土地），在交接时无论手续是否完备，其土地的所有权和使用权一律归移民集体所有。经移民整治增加、使用达五年以上的土地或移民开垦使用五年以上的其他土地，已经形成使用权的，除国有土地外，其土地所有权归移民集体所有；开垦使用不满五年但权属无争议的也归移民继续使用”。为此，建议通过国家立法，明确规定政府向安置地农民集体征收后交给迁入地农村移民使用的山林土地的所有权属于迁入地农村移民集体。

作者单位：湖南省资兴市人民政府山林权属纠纷调处办公室
联系地址：湖南省资兴市林业局院内。邮编：423400

河北省人民政府


河北省人民政府令
　
第１８１号



　　《河北省地图编制出版管理办法》已经１９９７年１月１７日省政府第６６次常务会议通过，现予发布施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
省长　叶连松
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
一九九七年二月十二日


　　　　　　　　　　　 河北省地图编制出版管理办法



　　第一条　为加强地图编制出版管理，保证地图编制出版质量，正确表示行政区域界线，维护国家主权、安全和利益，为经济建设、社会发展和人民生活服务，根据《中华人民共和国地图编制出版管理条例》和有关规定，制定本办法。


　　第二条　凡编制、出版绘有河北省各级行政区域的行政区划界线或者其他地域范围的地图，都必须遵守本办法。


　　第三条　本办法所称的地图，包括各种公开的、内部的、保密的普通地图、专题地图和中小学教学地图、宣传图、书报刊插附地图。


　　第四条　省测绘行政主管部门主管全省的地图编制工作。设区的市、县（市）测绘行政主管部门按照分级管理的权限，负责管理本行政区域内的地图编制工作。省人民政府其他有关部门按照各自的职责，负责管理本部门专题地图的编制工作。
　　省出版行政管理部门会同省测绘行政主管部门，负责管理全省的地图出版工作。


　　第五条　编制、印刷普通地图和专题地图的单位，必须依法取得相应的测绘资格。


　　第六条　国界线和省、设区的市、县（市）行政区域界线的绘制，必须符合国家和省测绘行政主管部门最新编制出版的标准样图的规定。


　　第七条　地图内容的表示必须符合国家有关规定，公开地图不得表示保密内容和内部事项。


　　第八条　编制地图应当保证地图内容的现势性、准确性和科学性，并正确反映地图各要素的地理位置、形态、名称及相互关系。地图的数学基础、综合原则、符合系统、有关数据的统计和专题内容的表述，应当符合国家规定和地图的使用目的。


　　第九条　编制本省中小学教学地图，应当经省教育行政管理部门会同省测绘行政主管部门组织审定。


　　第十条　全省性的普通地图、行政区划图的编制工作，由省测绘行政主管部门组织实施。


　　第十一条　专业出版社从事旅游图、交通图和宣传图的出版业务，应当向省出版行政管理部门提出申请，经审核同意后，报国务院出版行政管理部门审核批准，方可按照批准的地图出版范围出版。
　　省出版行政管理部门在依照前款规定审核地图出版申请时，应当征求省测绘行政主管部门的意见。


　　第十二条　出版本省中小学教学地图，应当经省出版行政管理部门商省测绘行政主管部门审核同意后，报国务院出版行政管理部门商国务院测绘行政主管部门审核批准，方可按照批准的地图出版范围出版。


　　第十三条　出版或者展示未出版的绘有国界线和县级以上行政区域的地图以及专题地图的专业内容，在地图印刷或者展示前，应当按下列规定送审试制样图一式二份：
　　（一）绘有国界线和跨省、自治区、直辖市行政区域的地图，以及台湾、香港、澳门地区的地图，经省测绘行政主管部门初审，报国务院测绘行政主管部门审核。
　　（二）全省性或者跨设区的市行政区域的地图，报省测绘行政主管部门审核。
　　（三）设区的市行政区域内的地图，由省测绘行政主管部门委托设区的市测绘行政主管部门初审，报省测绘行政主管部门审核。
　　（四）县（市）行政区域内的内部地图，由设区的市测绘行政主管部门审核，报省测绘行政主管部门备案。
　　（五）本省专题地图的专业内容，报省人民政府有关行政主管部门审核。


　　第十四条　出版或者展示未出版的绘有设区的市以上行政区域界线的广告、宣传图和书报刊插附地图，以及设区的市城区的示意地图，在印刷或者展示前，应当将试制样图报省测绘行政主管部门审核。


　　第十五条　负责地图审核的部门应当自收到试制样图之日起三十日内，将盖有地图审核部门印章的审核决定通知地图送审单位；逾期未通知的，视为同意出版或者展示。


　　第十六条　出版地图，应当注明编制地图的依据资料和审核部门的审查文号。


　　第十七条　地图送审单位在地图发行前，应当将地图样本一式三份报审核部门备案。


　　第十八条　保密地图和内部地图应当由具备保密条件的印刷厂印刷。


　　第十九条　违反本办法第五条规定，未取得相应测绘资格，擅自编制地图的，由省测绘行政主管部门或其授权的部门按照职责，责令停止编制活动，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以下的罚款。


　　第二十条　违反本办法第六条、第七条规定，国界线和省、设区的市、县（市）行政区域界线的绘制不符合国家和本省有关规定而出版，或者地图内容的表示不符合国家有关规定，造成严重错误的，由省测绘行政主管部门或其委托的部门责令停止发行、销售、展示，没收全部地图及违法所得，对有关出版社处以一千元以上一万元以下的罚款；情节严重的，由出版行政管理部门注销其地图出版资格。


　　第二十一条　违反本办法第十一条、第十二条规定，未经批准，擅自从事地图出版业务，或者超越批准的地图出版范围出版地图的，由出版行政管理部门责令停止违法活动，没收全部非法地图出版物和违法所得，可以并处违法所得五倍以上十五倍以下的罚款。


　　第二十二条　违反本办法第十三条、第十四条规定，地图在印刷或者展示前，未按规定将试制样图报审核部门审核的，由省测绘行政主管部门或其委托的部门责令停止发行、销售、展示，对有关出版社处以五百元以上五千元以下的罚款；情节严重的，由出版行政管理部门注销有关出版社的地图出版资格。


　　第二十三条　本办法自发布之日起施行。