上海市人民政府关于批转市建设交通委制订的《上海市城市网格化管理实施暂行办法》的通知
上海市人民政府
上海市人民政府关于批转市建设交通委制订的《上海市城市网格化管理实施暂行办法》的通知
沪府发〔2008〕5号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局：
市政府同意市建设交通委制订的《上海市城市网格化管理实施暂行办法》，现转发给你们，请按照执行。
上海市人民政府
二○○八年一月二十四日
上海市城市网格化管理实施暂行办法
第一条为进一步加强城市管理，整合管理资源，更好地提供公共服务，根据有关法律、法规，结合本市实际，制订本办法。
第二条城市网格化管理，是指依托统一的城市管理数字化平台，将管理辖区按一定的标准划分成单元网格，通过加强对单元网格中部件和事件的巡查，建立监督和处置相分离的主动发现、及时处置城市管理问题的一种方式。
第三条本办法适用于本市中心城区和郊区城市化地区。
列入城市网格化管理的部件和事件种类、处置标准及流程，由市建设交通委会同相关管理部门共同制定。
第四条上海市数字化城市管理联席会议负责本市城市网格化管理重大问题的议事和决策，定期听取本市城市网格化管理情况的报告。
市建设交通委负责本市城市网格化管理的综合协调和监督指导。上海市数字化城市管理中心（以下简称市数字化管理中心）具体承担协调推进工作。
区县政府负责所辖区域城市网格化管理，应分别设立承担公共事务管理职能的受理监督中心和指挥处置中心，具体实施辖区内城市网格化管理。
房地资源、交通、市政、绿化、市容环卫、城管执法、规划、消防、公安、环保、水务、港口、通信、工商、信息、邮政、安监等专业管理部门，负责各自职责范围内城市网格化管理中发现问题的处置及监管工作。
燃气、自来水、排水、电力、电信、邮政、网络、有线电视、物业公司等承担公共服务的单位，按照职责规定和服务标准、规范，承担相应处置工作。
第五条本市城市网格化管理工作以条块联动、资源整合、重心下移、监督制衡为原则。
第六条创造条件，积极推进城市管理各专业网格化管理项目与城市网格化管理的资源共享、管理衔接，提高城市管理的质量和水平。
第七条市数字化管理中心主要职责为：
（一）负责本市城市网格化管理信息系统的统一规划和管理，以及市级城市网格化管理信息平台建设；
（二）负责制定本市城市网格化管理系统技术标准、运行规则；
（三）对本市城市网格化管理系统运行情况进行评估并提出建议；
（四）负责本市城市网格化管理信息数据库建设和管理；
（五）负责指导本市城市网格化管理队伍相关培训；
（六）加强与市信息委、相关城市管理信息系统的联系和沟通。
第八条区县城市网格化管理受理监督中心（以下简称区监督中心）主要职责为：
（一）组织对单元网格进行巡查，发现问题及时立案；
（二）受理12319城建热线等相关服务热线转送的市民举报；
（三）负责将立案件传送区县网格化管理指挥处置中心；
（四）负责对处置问题的核查和结案；
（五）负责网格监督员队伍管理、培训和考核；
（六）负责区县城市网格化管理系统管理和维护。
第九条网格监督员是受区监督中心派遣的行使公共事务管理职能工作人员，由区监督中心统一管辖和指挥，主要职责为：
（一）按时对工作责任网格进行巡查；
（二）对巡查中发现问题收集证据并上报信息；
（三）对处置结果进行核查反馈。
任何单位和个人不得阻挠网格监督员开展巡查和收集证据工作。
第十条区县城市网格化管理指挥处置中心（以下简称区指挥中心）主要职责为：
（一）负责案件派遣和协调；
（二）对处置工作进行监督、考评；
（三）定期召开与相关专业管理部门和专业单位信息沟通、工作协调会议。
第十一条专业管理部门和专业单位负责相关的处置和管理工作，应落实对口机构和人员，主要职责为：
（一）对单元网格内的相关问题进行处置；
（二）将处置结果及时反馈区指挥中心。
第十二条区监督中心对网格监督员在巡查中发现的问题，以及12319城建热线等相关服务热线转送的市民举报问题，应当及时核实后立案，并转送区指挥中心。
第十三条区指挥中心要根据案件内容，及时派遣相关专业管理部门和专业单位，并督促完成处置任务。
对情况复杂、涉及多个部门和单位的问题，区指挥中心可以指定责任部门或单位，并做好后续协调工作。
第十四条专业管理部门和专业单位接到指挥中心派遣案件后，应在规定时间内完成处置任务，并将处置结果反馈区指挥中心。不能在规定时间内完成处置任务的，应及时告知区指挥中心，并说明原因。
第十五条区指挥中心接到处置结果反馈后，应及时传至区监督中心，经网格监督员核查确认后，实施结案。
第十六条遇到特殊情况，应先处置后协调。
发生跨区事件时，相关区应及时上报，市建设交通委应及时协调，必要时可指定由一个区处置。
发生紧急问题时，市建设交通委可根据情况，直接指挥相关专业管理部门或专业单位进行处置。
第十七条区指挥中心对辖区内专业管理部门和专业单位的处置工作进行监督评估，并纳入区县政府年度目标考核体系。
对市级专业管理部门和专业单位处置情况评价，报市建设交通委。
市建设交通委负责对本市城市网格化管理进行定期评估，并将评估报告报市政府，同时抄送各区县、相关专业管理部门和专业单位。
第十八条市和区县城市网格化管理机构因工作疏漏和失职，造成问题发现不及时、协调派遣不力，以及系统运行不正常等情况，并影响城市网格化管理工作正常开展的，由上级主管部门或监察机关依法查处，对有失职、渎职行为的部门直接负责人和直接责任人，依法予以行政处分。
网格监督员未按管理规定对责任区域进行巡查，导致重大问题未及时发现的，区监督中心应给予相应处理。
第十九条专业管理部门接到转送案件不及时处置造成后果的，由其上级主管部门或监察部门查处，对有失职、渎职行为的部门直接负责人和直接责任人，依法予以行政处分。
专业单位接到转送案件不及时处置造成后果的，依照相关法律法规处罚。
第二十条对阻挠网格监督员进行巡查和收集证据工作，以及恐吓、威胁、伤害网格监督员的人员，公安部门应及时依法作出处理，直至追究当事人刑事责任。
第二十一条城市网格化管理工作所需经费纳入市、区县两级政府年度财政预算，处置单位相关经费按照现有经费渠道支出。
第二十二条本办法有关用语的含义：
（一）单元网格，是指按规定的标准，对管理区域进行划分，所形成的边界清晰、大小相当的管理地块，是网格化管理的地理基本单位，若干单元网格构成工作责任网格。一般单元网格面积一万平方米左右。
（二）部件，是指单元网格中市政公用、道路交通、市容环境、园林绿化、消防环保和房屋土地等与城市运行和管理相关的设施、设备。
（三）事件，是指单元网格中正在发生的影响城市运行和管理秩序、环境的，需要管理部门或专业单位实施管理和处置的行为。
第二十三条本办法由市建设交通委负责解释。
第二十四条本办法自印发之日起施行。
上海市建设和交通委员会
二○○七年十二月三十日
伤害案件引发控告申诉案件现状及应对决策
朱真理
在宣威市公安局共受理控告申诉案件中，因伤害案件引起的上访案件占40%，其中绝大多数属于轻伤害案件。故意伤害特别是轻微伤害案件成为影响群众正常生产生活秩序的重要的违法犯罪案件之一，案件侦办或查处不及时形成群体性事件或治安热点、难点问题，并直接影响到公安机关乃至党委、政府的形象。综合分析因伤害案件引起的控告申诉案件中，控告申诉人的愿望和要求，以及伤害案件频频引起群众控告申诉的原因，对于切实减少类似案件，维护法律的公平与正义，构建社会主义和谐社会具有现实意义。
一、在伤害案件引发的控告申诉案件中，控告申诉人员要求解决的突出问题
伤害案件的产生原因及其整个形成过程相当复杂，因此引起的控告申诉案件中，控告申诉人反映的内容以及提出的要求也相当复杂。
一是因各种原因未及时结案或及时破案，要求司法机关及时结案，要求公安机关快速破案。
二是案件事实基本清楚，但违法犯罪嫌疑人或伤害行为实施人员在逃或未及时到案，没有得到相应的处理，控告申诉人要求及时追究违法犯罪嫌疑人的刑事或民事责任。
三是因民间纠纷引起的群体性事件中形成的伤害案件，因涉及人员相当多，且大多数人员均有姻亲或血缘关系，相互包庇或口径相当统一，难以查明伤害行为的直接实施者。控告申诉人强烈要求追究另一方的责任。
四是要求解决因伤害行为形成的医疗费、误工费。
五是解决与受害人切身利益密切相关但又不属于公安机关解决的问题。这在因纠纷引起的伤害案件中最为突出，控告申诉人不仅要求追究违法犯罪嫌疑人的法律责任和经济责任，还要求从解决产生纠纷的原因的角度彻底解决问题。
六是故意伤害是常见的结果犯罪，从案件的发生到鉴定结果的作出有一个过程，这一个过程有时会相当长，司法机关在先期开展工作的基础上，有一个等待鉴定结论的过程，但群众对这一过程并不了解，因此误认为司法机关不作为。但从另一个方面来说，这一个较长的过程，也为极少数部门的极个别民警不处警或处警不到位带托辞。控告申诉人往往要求司法机关或侦办民警充分履行工作职责。
二、伤害案件久办未结、久侦未破是引起控告申诉的最主要原因
伤害案件之所以成为引起群众控告申诉的最主要因素，其中一个最主要也是最普遍的原因是伤害案件久办未结或久侦未破。之所以出现这种情况，与案发时的现场状况、当事人的法治参与能力、基层司法机关的工作水平等有着相当密切的关系。
（一）伤害案件的现场状况相当复杂
一是伤害案件绝大多数发生在边远、落后的乡（镇），地处边远、交通不便、通讯不畅，在发生伤害案件时群众报警不及时，即使及时报了警，司法机关在客观上也很难及时赶到现场，快速开展调查工作。
二是部分伤害案件在案发时受时间条件限制，司法机关从客观上查证致伤受害人的直接责任人或直接行为。
三是因涉案当事人相当多，难以查证致伤受害人的直接责任人或直接行为，或者故意伤害行为是在激情之下实施的，现场人员呈一对一态势，证据材料难以相互印证，给顺利结案或案件侦破带来困难。在伤害案件中，通常存在两种完全相反的情况，一是涉案当事人相当多，双方当事人纠集族间和亲戚以集体“讨个说法”为名，导致群体性伤害案的产生，参与人员比较多，现场状况比较混乱，且在实施群体性伤害行为之前或之后，通常都有预谋、串供行为，以致难以查证致伤受害人的直接行为人，而从限制打击面的司法实践角度看，分清各参与人的罪责、证明每一个行为人的行为比较困难，因此很难追究违法犯罪嫌疑人的责任。二是因突发性纠纷引起的激情性伤害行为，一般只有受害人和违法犯罪嫌疑人在场，对具体的致伤情节存在完全相反的说法，使调查工作获取的材料很难相互印证，形成“孤证”，难以通过调查查明违法犯罪事实。
（二）受害人法制意识增强，但法治参与能力不强
一是矛盾纠纷是导致伤害案件产生的重要原因，而捆绑式的解决要求给相关部门造成很大的工作压力。因山林、土地、道路、坟地等权属与当事人双方利益密切相关，而又有其历史的复杂性，很难在短时间内快速解决，但这些矛盾纠纷长期得不到解决，并随着时间的推移因各种因素不断激化，就会形成积怨最终导致伤害行为产生。在司法机关介入调查后，受害人一方自认为自己不仅在利益客体上受到了侵害，还在精神上和肉体上也受到了伤害，通常将现实的伤害行为与其他利益诉求捆绑起来，要求司法机关一次性彻底解决，客观上增加了工作难度。
二是受害人不愿直接到法院提起诉讼，但又希望得到司法机关特别是公安机关及时解决。一方面群众的法制意识不断增强，但法律法规知识掌握得少，在与他人发生矛盾、利益受到侵犯或者是受到不法侵害时，部分群众不知道由何机关来解决问题，不知道运用何种法律来保护自己。另一方面，伤害案件突出发生在家庭（族）邻里之间。由于居住较近，复杂的利益交织较多，处理得好会成为融洽家庭、邻里关系的润滑剂，而一旦产生矛盾，因为居住较近往往使这些矛盾得不到淡化处理，形成积怨导致伤害行为产生以后，也很难从心理得到及时化解，受害人一方希望得到补偿，但又不愿冒“打一场官司，输几代人感情”的危险，这成为一对双方当事人和司法机关无法逾越的矛盾。但在现行司法实践中，公安机关从化解矛盾，防止事态升级转化的角度出发，负有不可推卸的责任，受害人一方在不主动提起诉讼的同时，希望公安机关能够及时解决因伤害案件引发的一系列问题。
三是解决期望与实际标准之间通常存在比较大的差距。当事人希望从经济责任和法律责任追求自己利益的最大化，对解决因伤害案件引起的一系列问题特别是涉及经济补偿问题一般都抱有比较高的期望值，但在解决过程中这些期望值达不到，就以拖延时间来给对方或司法机关施加压力，以致案件久办未结或久侦不破。
（三）极个别基层公安机关或基层民警工作作风不实，工作能力不强也是导致伤害案件久办未结或久侦未破的重要原因
一是基层公安机关或民警对伤害案件特别是轻伤害案件的受理、侦办理解存在偏差。根据现有法律规定和相关司法解释，公安机关和人民法院对轻伤害案件均有管辖权，即受害人向公安机关报警的，可由公安机关侦查终结移送人民检察院，再由人民检察院向人民法院提起公诉，也可以由受害人直接向人民法院起诉。一些基层公安机关在受理轻伤害案件后，经常以“自诉案件”为由终止调查，使大多数犯罪嫌疑人逍遥法外，受害人的合法权益得不到及时保护，上访案件激增。
二是接到群众报警后不及时出警，收集固定现场证据，而是简单的交待受害人先到医院治疗，待鉴定结果出来后再调查取证，在这一期间，现场状况发生了改变，违法犯罪嫌疑人有机会抓住受害人住院治疗这一有利时机，精心策划应对策略，造成证据丢失或证据转化。
三是极少数公安机关民警工作方法简单。伤害案件的产生或形成相当复杂，当事人在陈述过程中往往带有强烈的个人感情色彩，甚至歪曲事实，而极少数公安机关民警缺乏工作耐心，对一时说不清的情况，不是耐心倾听当事人的陈述，而是简单粗暴的以管人者自居，说一些刺激甚至伤害受害人感情的话，不仅未及时解决问题，还因此带来新的问题。事实证明，只要有一定的耐心，听当事人说清楚情况，许多问题就不难迅速解决。
四是跟踪处理不到位，对当事人提供的线索未及时查证，对受害人遭受的经济损失未及时追缴，引起受害人不满导致控告申诉案件的产生。
五是部分民警在接待人民群众时，因个人法律业务素质不高，工作能力不强，工作方法简单，在没有证据证明的情况下就讲一些结论性言论，引起当事人的不满。
三、严格规范处置接报警情是预防伤害案件引起的控告申诉案件的重要途径
一是建立健全基层治保组织，明确基层治保人员，使在伤害行为发生之时起，基层治保组织既能有效控制事态发展，又能以见证人身份先期了解案件真相，为司法机关介入调查获取第一手材料创造有利条件。
二是切实改进工作作风，对伤害案件从接处警环节开始就建立首问负责制，避免因接处警不当贻误战机，丢失证据，形成控告申诉问题。对所有伤害警情，无论伤情鉴定结论如何，无论是刑事案件还是治安案件，都要按程序迅速出警勘查现场，尽快收集固定证据，并制作规范的笔录，对不存在违法犯罪事实的，应制作不予立案通知书，送达报案人并存档备查；对伤害事实存在的，适时委托鉴定机构对被害人的伤情做出鉴定，《法医鉴定》做出后，及时送达被害人，属于轻伤的在送达鉴定结论的同时，书面告知被害人有自诉的权利。
三是明确伤害案件侦办终身负责制和限时办结制。严格按照主办侦查员制度，对案件终身负责办理。特别是对邻里纠纷、寻衅滋事、打架斗殴等容易引起控告申诉问题的伤害案件，不管伤情鉴定时间长短、结果如何，必须明确相应的责任民警，先期开展调查取证工作，让案件材料等待伤情鉴定结果，决不等待鉴定结果出来后，现场状况已发生了重大改变时再补充案卷材料；确定主办侦查员后，必须实行限时办结制，避免因无限期的拖延引起群众上访。
四是进一步规范轻微伤害案件的受理、办理和办案程序，避免接警、处警过程中的随意答复到人民法院起诉的严重不作为行为。法律及相关解释没有规定轻伤害案件只能自诉不能公诉，而明确了需要侦查的轻伤害案件，由公安机关管辖。受害人及家属向公安机关报案的就应当立案侦查。并通过立案侦查依法处理，来维护自身的合法权益。伤害案件中被害人往往处于被动地位，很少有能力和条件收集到足以证明犯罪事实的全部证据，如果要求轻伤害案件的被害人都去向法院自诉，既与法律的规定不相符合，也是不现实的。对由《刑诉法》第一百七十条第二项规定的由人民法院直接受理的是“被害人有证据证明的”轻伤害案件，但若被害人向公安机关控告，公安机关应该受理并及时调查取证，在事实清楚、证据确凿的基础上，征求受害人意见，从“接受公安机关调解，或直接向人民法院起诉，或由公安机关立案侦查并提起公诉”三种结案方式中自由选择办理方式。
对于受害人要求由公安机关调解的，应制作笔录在卷备查；对于选择自诉的，公安机关应出制作询问笔录在案，自诉后办案单位凭法院的立案通知或调查证据通知等法律手续，将证据材料移送至受理案件的人民法院；对自诉到法院，法院以事实不清，证据不足要求公安机关立案调查的，公安机关应当侦查终结后移送法院，按自诉程序办理；对被害人要求公诉的以及属于轻伤偏重，持械伤害，手段情节恶劣，在公共场所故意伤害他人，多次伤害他人，故意伤害老年、妇女、儿童以及残疾人，可能打击报复证人，可能再次发生斗殴伤害等案件的，应当对犯罪嫌疑人依法采取相应的刑事强制措施；如果犯罪嫌疑人有可能隐匿逃跑，也可以按照有关法律规定给予刑事拘留，及时向检察机关报捕移送起诉，并告知受害人有提起附带民事诉讼的权利，由人民法院依法判决。
五是提高办案民警的工作能力，避免因个人因素导致工作的随意性。受理伤害案件的过程中，民警必须讲法言法语，对当事人的答复一定要建立在公安机关有证据证明的客观事实、法律事实的基础上。
六是对伤害案件建立集议案制，根据案件产生的原因、受害人的要求等，有针对性的确定议案人员和旁听人员，以公开求公正，以公正求公信。
（作者：云南省宣威市公安局指挥中心副主任 朱真理 ）
