毕节地区行政规范性文件备案审查办法
贵州省毕节地区行政公署
毕节地区行政规范性文件备案审查办法
第一条 为加强对行政规范性文件的监督，保证法律、法规和规章的正确实施，维护法制和政令统一，促进依法行政，根据《贵州省行政执法监督规定》和《贵州省行政规范性文件备案审查规定》，结合本区实际，制定本办法。
第二条 本办法所称行政规范性文件(以下简称规范性文件)是指行署和县(市)、乡(镇)人民政府,行署派出机关、行署所属部门,县（市）人民政府派出机关、所属部门依照法定权限和程序制发的，涉及公民、法人和其他组织权利义务反复运用并具有普遍约束力的规定、办法等文件的总称。
制定规范本机关、本系统内部的工作制度、管理制度，人事任免决定，向上级行政机关的请示和报告，规范行政机关之间权责关系的文件，以及有关具体事项的安排等，不适用本办法。
第三条 规范性文件备案审查工作，实行分级管理、有案必备、有备必审、有错必纠的原则。上级行政机关应当加强对下级行政机关规范性文件制定和备案审查工作的监督指导。
第四条 行署法制机构负责受理各县（市）人民政府、行署派出机关、所属部门规范性文件的备案审查工作。县(市)人民政府法制机构受理乡(镇)人民政府,县(市)人民政府派出机关、所属部门规范性文件的备案审查工作。
第五条 行政机关制定规范性文件,可以明确一个或一个以上单位(部门)负责起草工作。
第六条 制定规范性文件应遵循下列要求：
（一）深入调查研究、广泛征求各方面意见；
（二）以法律、法规、规章和上级文件为依据，不得自行设定行政处罚、行政许可、行政收费，不得有其它违法限制行政管理相对人从事活动的规定，不得与法律、法规、规章和上级文件相抵触；
（三）符合我区经济社会发展的要求，有较强的针对性、可操作性和可行性，能解决实际问题；
（四）具有相对稳定性，能够在较长的时间和一定范围内普遍适用；
（五）文件格式规范，用语准确，结构严谨，条理清楚，逻辑严密，文字简练。
第七条 规范性文件公布实施前应当经制定机关的法制机构进行合法性审查。行署和县（市）人民政府制定的规范性文件，由其法制机构负责审查。各部门制定的规范性文件，由本部门法制机构负责审查。
负责审查的法制机构应当在接到送审的规范性文件之日起15日内提出审查意见。
第八条 负责审查的法制机构可以采取下列措施，有关机关应当予以协助：
（一）要求起草单位提供与规范性文件相关的情况和资料；
（二）征询与文件实施相关部门和下级人民政府的意见；
（三）组织论证会或听证会。
第九条 法制机构在审查或听取有关意见后，应提出相关意见或建议。发现制定该规范性文件的条件尚不成熟或者起草单位拟定的规范性文件不符合科学发展观要求、与法律法规相悖、与已经出台的有关文件不一致、有碍经济社会发展的，应当向制定机关提出不公布实施的建议。
第十条 规范性文件的发布须经制定机关的主要负责人或授权的其他负责人签署。
第十一条 规范性文件应由制定机关统一文号发布，名称可以使用“规定”、“决定”、“办法”、“公告”、“通知”、“通告”等。
第十二条 规范性文件在生效前应当通过公报、报纸或网络等媒体向社会公布。未经公布的,不得作为执行的依据。
规范性文件的公布日期和生效日期间隔不得少于三十日。但涉及国家和公共安全、重大灾情、疫情等紧急事项或公布后如不立即施行将会对所规范的事项造成严重妨碍的除外
第十三条 规范性文件制定后，应当自文件公布之日起十五日内依照下列规定报送备案，但第十二条第二款涉及事项，公布后应当立即报送备案。
（一）行署制定的规范性文件，报省人民政府备案,同时报地区人大工委；
（二）县(市)人民政府制定的规范性文件报行署备案，并报同级人大常委会;
（三）行署派出机关和所属部门制定的规范性文件报行署备案,同时报上一级业务主管部门;
(四)乡(镇)人民政府和县(市)人民政府派出机关制定的规范性文件报县(市)人民政府备案；
（五）县(市)人民政府所属部门制定的规范性文件，报县(市)人民政府备案,同时报上一级业务主管部门；
（六）实行垂直管理的部门制定的规范性文件报上一级主管部门备案,同时送本级人民政府(驻地区部门送行署，下同)；
（七）两个或者两个以上部门联合制定的规范性文件,由主办部门按照本条第（三）、（五）、（六）项的规定报送备案。
第十四条 报送规范性文件备案审查应当按照省政府、行署、县(市)政府法制机构规定的格式进行。
同时报送正式文本三份和规范性文件的电子文本。
第十五条 受理备案的上级行政机关法制机构应当对报送备案的规范性文件，就下列事项进行审查:
(一)是否符合法定权限和程序；
(二)是否违反法律、法规、规章和上级规范性文件的规定；
(三)是否与其他部门发布的规范性文件相冲突；
(四)是否有利于诚实信用、公平竞争的市场秩序的形成；
（五）是否有利于营造良好的发展环境；
（六）是否合理、适当；
（七）其他应当审查的内容。
第十六条 受理备案的上级行政机关法制机构自收到报送备案的文件及相关材料后，应在三十日内审查完毕。重大复杂事项，经本行政机关主要领导批准，可以延长十日。
第十七条 受理备案的法制机构在对规范性文件审查时,需要制定机关提供相关材料或者说明有关情况的,制定机关应当配合。需要征求相关部门意见的,有关部门应当在规定时间内予以答复。
第十八条 受理备案的上级行政机关法制机构，发现报送的规范性文件中有下列问题之一的，可直接通知制定机关停止执行并限期纠正。逾期不纠正的,提请本级行政机关予以变更或撤销。
（一）超越法定权限和违反法定程序的；
（二）违反法律、法规、规章和上级规范性文件的；
（三）有碍于形成诚实信用、公平竞争的市场秩序的；
（四）有碍于营造良好发展环境的；
（五）明显不适当的。
第十九条 受理备案的上级行政机关法制机构，发现报送的规范性文件与其他部门制定的规范性文件对同一事项规定不一致的,可进行协调处理。经协调达成一致意见的,相关部门应当对规范性文件进行修改后重新公布。经协调不能达成一致意见的,提出处理意见，报请共同的上级行政机关决定。
第二十条 受理备案的上级行政机关法制机构，发现规范性文件的制定依据本身前后矛盾或者多个依据之间相互矛盾,本级行政机关又无权处理的,报有权机关按程序处理。
第二十一条 规范性文件的制定机关应当自收到上级行政机关法制机构的纠正通知书之日起十五日内，对规范性文件进行修改或自行撤销,并将修改或撤销的情况书面报告受理备案的法制机构。
第二十二条 接受抄送的机关认为抄送的规范性文件与法律、法规和规章相抵触或者规范性文件之间相互矛盾的,可以向受理备案的法制机构提出书面意见或建议。
第二十三条 公民、法人或者其他组织认为规范性文件与法律、法规和规章相抵触或者规范性文件之间相互冲突的,可以向受理备案的法制机构提出审查建议。受理备案的法制机构接到审查建议后,应当在60日内作出处理意见并回复建议人。对合法建议要切实采纳，对不予采纳的建议要说明理由和依据。
第二十四条 行署法制机构发现县(市)人民政府工作部门制定的规范性文件存在第十八条、第十九条所列问题的,可以责令负责对其备案审查的政府法制机构重新审查,必要时可以要求制定机关报送有关材料,直接进行审查。
第二十五条 行署和县(市)人民政府法制机构应当加强对规范性文件备案情况的监督检查 ,建立规范性文件内部审核、备案审查统计报告、备案审查情况检查、责任追究及监督管理等工作制度,并将备案审查工作列为行政执法责任制的重要内容。
第二十六条 规范性文件的制定机关违反本办法 ,拒不执行审查处理意见的,由受理备案的上级行政机关给予通报批评。造成严重后果的,追究主管人员和直接责任人员行政责任。
第二十七条 受理备案的上级行政机关法制机构违反本规定,不履行备案审查职责的,由有权机关责令改正。逾期不改正的，给予通报批评。造成严重后果的,对主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。
第二十八条 每年1月10日前，制定机关应当将本机关上年度制定的规范性文件目录报送受理备案的政府法制机构。
第二十九条 实行垂直管理的行政机关规范性文件备案审查工作，参照本办法执行。
第三十条 本办法由行署法制办负责解释。
第三十一条 本办法自2009年1月1日起施行。
全国人大常委会法制讲座第二十三讲
行政程序法律制度
应松年
应松年首先分四个方面讲解了行政程序法律制度的内容和作用。
（一）程序和行政程序
行政程序法律制度是有关行政程序的法律规范的总称，是行政程序的法律化、制度化。要明确行政程序法律制度，首先要了解程序和行政程序。
所谓程序，就是行为从起始到终结的长短不等的过程。构成这一程序过程的不外是行为的步骤和行为的方式，以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。行政程序，就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过程。步骤，就是实现某一程序的若干必经阶段；方式，是实施行为的方法和形式，两者构成程序的空间表现形式。例如，按照《治安管理处罚条例》规定，公安机关作出处罚的步骤是传唤、询问、取证和裁决。传唤需要用传唤证，询问要有笔录，裁决要有书面决定等等，这些活动就是行为过程中的步骤和行为方式。整个行为过程就是由一个接一个的步骤和方式联结而成的。完成这一程序过程需要用一定的时间。为提高效率，就需要有时限；完成这一程序步骤，还必须遵循先后次序。如上例，必须先取证后裁决，不能颠倒为先裁决后取证。这就是顺序。时限和顺序构成程序的时间表现形式。行政程序就是由上述步骤、方式、时限、顺序为要素构成的行政行为的过程，是空间形式和时间形式的统一。
行政程序的最大特点在于，行政程序是行政机关作出行政行为的程序。行政法律关系是由行政机关和相对一方的公民、法人或其他组织组成的，但行政程序仅指行政机关作出行政行为时应遵循的程序，而不是相对一方应遵循的程序。
公民、法人或其他组织在向行政机关提出某项申请时，行政机关常常为他们设定程序，如据报载，要申请办一批发市场，需经112道程序（盖112个章）。为避免行政机关在设置这类程序时给公民带来不便，甚至造成损害，行政程序法律需要对此规定一些原则，例如便民原则、及时原则、公布申请条件原则等。它们也就成为行政机关应遵守的程序原则。
（二）行政程序法律制度的主要特点
由于行政程序法律制度的发展，程序法律已经冲破司法范畴，扩大到一个更为广阔的领域。这种扩大，不仅表现在行政领域，还表现在立法领域。现代程序法律制度分为立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三个部分。行政程序法律制度的主要特点是：
1．行政程序法律制度调整的对象是行政行为。
2．行政程序法律制度只是重要行政程序的法律化。只有同当事人权益和行政效率有关的重大的行政程序，才由法律规定，其目的是强行要求行政机关及其工作人员遵循一定行政程序，以保证行政工作的科学性和民主性。因此，从行政程序是否被上升为法律来区分，可以把它分为法定行政程序和非法定行政程序。行政程序上升为法的意义在于：行政程序法律制度是由国家制定和认可的，并由国家强制力保证其实施的程序规则，一旦违反了程序规则，即属违法行政行为，要依法承担一定的法律责任。而没有上升为法的一般程序，即使违反了，也不承担法律上的责任。人们经常讲的行政程序大多是从法律意义上讲的，即指法定行政程序。
3．行政诉讼法律制度以“公开”和“听证”制度为核心。政府的管理活动要让公民了解，在管理过程中要听取公民的意见，这是行政程序的关键。
4．行政程序法律制度对效率给予高度的关注。行政权力的扩张，是社会生产和生活需要高效率地维护社会秩序的结果，因而行政程序的发展不能影响而应当有利于行政效率。提高行政效率也是为了保障当事人的权益。
（三）行政程序法律制度的程序权利义务和法律责任
1．程序权利与义务，和实体权利与义务相对应。在行政法律关系中，以行政机关为一方，以相对一方为另一方，都有实体权利和义务，也有程序权利和义务。行政行为是由实体权利义务和程序权利义务所组成的，职权、职责就是行政机关的实体权利义务。为了行使职权，履行职责，应该采取哪些步骤和方式，先后顺序以及在多长时限内完成，就是程序，如果这些程序是法定的，那就是行政机关的程序义务。例如，《行政处罚法》规定，行政机关在作出行政处罚决定前必须听取相对方的陈述和申辩，重大处罚还要听证。这就是行政机关的程序义务，也就是公民、法人或其他组织的程序权利。行政机关的程序权利，也就是公民、法人或其他组织的程序义务，一般表现在公民、法人或其他组织向行政机关提出某项申请，或行政机关要求公民、法人或其他组织履行某项义务时所设置的程序要求，公民如不履行这些程序义务，就可能得不到所申请的许可，或将受到某种处罚。
2．程序与实体是紧密联系的。实体是内容，程序是形式，程序是为实体服务的。人们将此称为程序的工具主义。但在很多行政法律关系中，程序的作用特别重要。
第一，在行政法律关系中，公民、法人或其他组织作为相对一方，其程序义务，即行政机关的程序权利，实际上早已独立存在，并严格按照规定追究责任。这种程序义务大都由单行的法规、规章规定，行政机关是将之作为行政权的一部分行使的。例如，规定公民的某项申请必须经哪些机关批准，那么，就一个机关也不能少，且必须按顺序盖章。规定必须多少天或几月几日前送上申请书，期限一过，行政机关就不会再接受。要求公民在几月几日前必须纳税，期限一过，就将给予处罚。对于这种极为严格的程序义务和程序责任，人们早也习以为常。
第二，行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体权益，但也有相当一些行政程序，并不涉及相对一方的实体权益，在这种情况下，并不意味着就没有权利义务问题。首先，行政机关不履行程序义务，即程序违法，是行政机关违反法律的问题，就“违法”这一点而言，是实体违法还是程序违法，并无差别；行政机关违法而不纠正，其危害远较公民违法要严重得多。其次，实际上程序问题也涉及到实体问题。例如，《治安管理处罚条例》规定，复议决定必须在5日内作出，超过期限是程序违法，这种违法涉及到谁的合法权益？5日作出或8日作出，对相对一方来说，并无多大实际损害。《治安管理处罚条例》所以规定复议决定必须在这短短的5日内作出，体现了立法者从速处理治安问题、治安问题决不能拖延的意图。否则，受到损害的将是社会治安秩序，即全体人民的利益。再比如，在检查公民身份证时，公安人员必须首先出示自己的证件，这是表示身份程序。是否表明身份，在很多情况下并不影响相对一方的合法权益。立法者设置这一程序，首先是为了体现执法工作的严肃性，也是为了防止假冒，避免社会次序混乱，损害国家利益。可以说，在很多情况下，程序的背后都体现着国家的、社会的某种更高层次的利益。
第三，更为重要的是，程序本身自有其内在的价值。例如，在作出对公民权利的不利影响的决定前，必须听取意见，体现了社会主义的民主参与、尊重公民个人的尊严；禁止以任何形式的暴力获取证据，体现了社会主义的人道精神和对公民个人尊严的尊重；重大决策前听取专家和利害关系人的意见，体现了程序理性；规定多少时限内对公民作出答复，体现了行政效率的要求，等等。因此，不存在空头的无意义的程序。所有的程序不仅或多或少与相对一方的合法权益有关，也与国家、社会利益相关连。一切违反法定程序的行为都将是给社会或个人带来危害的行为。因此，程序权利义务就有了独立的意义和价值。
3．凡是违法行为都必须追究法律责任，这也是社会主义法制的一项重要原则。对一切违反法定程序的行为同样应当追究法律责任。但是，当行政机关程序违法时如何追究责任，却是一件相当复杂，因而存在众多争议的问题。从实践来看，行政机关的程序违法有几种情况：
一种是：程序违法，实体上也直接损害相对一方的合法权益，即我们平时所说的程序违法，实体也违法。
另一种是：程序违法，实体上似乎并未侵害相对一方的合法权益，即我们平时所说的程序违法，实体正确。
当然还有一种情况是，程序合法，实体违法。对于第一和第三种情况，根据我国《行政诉讼法》的规定：撤销，追究实体违法的责任。困难的是第二种情况。根据上面的分析，既然存在独立的程序权利义务，行政机关程序违法，也就应该独立承担法律责任，而不应该把程序仅仅看成是实体的工具而完全依附于实体，因此，从理论上说，程序违法应该独立追究法律责任。但是，程序违法的情况还有其复杂之处。就程序本身的重要性，即内在价值而言，在程度上还是有区别的。如前例，行政机关在作出对相对一方不利影响的决定前，不听取对方的意见，或法定应该听证而不听证，就属于严重程序违法，因为这一程序缺陷违背了社会主义的民主与参与精神；再如，用暴力取得证据，也属于严重程序违法，因为它违反了社会主义社会对人的尊严的尊重，等等。对于这些程序违法，不管实体上是否正确，就应一律予以撤销，不得重新作出行政行为。但有些程序违法，例如，因疏忽忘了在文件上注明日期，属于程序上的小的瑕疵，可以重新补正。总之，存在独立的程序权利义务，是程序违法应该追究责任的基础。法律在设定程序违法的法律责任时，则要根据行政违法行为中程序与实体的违法情况和关系，以及程序违法本身的严重程度等具体情况作出规定。
